论我国农村宅基地使用权制度的完善

摘要：伴随着城市化进程的加快，农村人口大规模的向城市转移，在城乡二元结

构与市场经济下的农村宅基地使用权制度暴漏出了越来越多的问题，我国农村宅基地使用权制度的变革与完善就势在必行了。通过分析我国农村宅基地使用权的现况以及存在问题和弊端，结合我国的实际，提出了中国农村宅基地使用权制度的创新思路。

关键字：农村宅基地、无偿使用、有偿使用、流转、城乡二元结构

前言：农村宅基地指农村的集体经济组织为了满足本集体经济组织内的农民的

生活需要以及从事家庭的副业生产的需要进而分配给他们家庭使用的住宅及附属用地。宅基地使用权属于用益物权的一种，因此，宅基地使用权制度体现出了秩序、效益、公平的法律价值。农村宅基地主要有以下特点：第一，主体的特定性。农村宅基地使用权的取得是一种身份的权利，申请农村宅基地使用权的主体只能是本集体经济的组织成员，并且只有自然人才可以申请，法人和其他法人组织不得申请。村民宅基地的申请只可以向本集体经济组织提出，并且取得宅基地以后，只能用于自己建房，不能进行转让。第二，无偿取得性。农村宅基地具有非常明显的社会福利性。依照现行的法律规定，村民取得宅基地使用权时除了要缴纳少数的税款以外，再不用交其他费用，农村宅基地是无偿使用的，并且拿出农村宅基地的使用对村民来说是没有期限的。第三，使用面积限定性。2004年修正后的《土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”基于我国各个地方的社会经济水平不一样，土地使用情况的差异较大，所以《土地管理法》授权我国各省、自治区、直辖市对于农村宅基地的使用面积进行具体的规定。第四，流转性。《土地管理法》规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”所以，在我们国家的现阶段，宅基地的使用权不能进行自由流转，只可以在集体经济组织的成员之间进行移转。

一、 我国农村宅基地使用权制度存在的问题

1. 宅基地使用权权能不完善，目的单一

农村宅基地使用权是作为用益物权的一种，按照《物权法》的规定，用益物权有占有、使用、收益和处分的权能，而《物权法》上的处分又包括事实上的处分与法律上的处分两种。事实上的处分就是说对标的物本身形态的处分，比如对物进行消费；而法律上的处分，则是对标的物价值形态上面的处分，比如转让标的物的所有权、设定他物权等等。很明显，农村宅基地使用权没有事实上的处分权能，只享有法律上的处分权能，但是这里的处分权能是很有限的。宅基地使用权基于法律的规定，不但不能够转让或者抵押，只可以在本集体经济组织成员当中进行流转，而且宅基地使用权作为一种财产权，其不具有流转性，从很大程度上影响了物的使用效率。从另一方面看，用益物权与所有权相比是一种定限物权，就是说，用益物权是有期限的，而所有权是一种无期限的物权。如果用益物权永远存在，则所有权将成为虚有权，将会违反所有权支配权的本质。我国《物权法》第149条规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”这说明对于住宅建设用地使用权来说，本

身是有期限的，只是在期限届满以后自动续期，而对于农村宅基地使用权而言，现行法上并没有规定使用期限，我们一般认为是无期限的，这就与用益物权的基本原理产生矛盾了。

2. 宅基地无偿使用导致土地资源浪费现象严重（一户多宅）

按照《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。但是，这项规定与已有的规定产生了冲突。原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定，“如果两处宅基地面积总和没有超过当地省级规定面积标定面积的,应当承认第二处宅基地，继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”，国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》也有规定，“除继承外，农村村民一户申请第二户宅基地使用权登记的，不予受理”，由此可以知道，继承可以申请第二宗宅基地使用权登记。这些规定都与《土地管理法》中“一户一宅”的相关规定相悖。除此以外，在农村中，儿子长大要结婚，一般都是先盖新房子然后结婚，而盖房子的时候儿子与父母并没有分户，这样，就会出现“一户多宅”，，并且相反的，当子女们长大因成家等原因分户，另立一个户头，若原来他们与父母住在一起时所占有的宅基地并没有退出，因为这些宅基地早已建好了房屋，而事实是也不可能将他们所有的部分宅基地退出，这样，在原来户头中人口减少的同时，他们以前占有的原来的宅基地面积并没有减少，则直接就与“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”相违背。在这样的情况下，尤其是在经济比较发达的地区的农村中出现大量的“空心村”，让宅基地空置，造成土地资源的浪费。

3. 农村宅基地使用权流转困难，制约了农村经济的发展

伴随着土地制度的改革以及社会主义市场经济的深入，对农村宅基地使用权的流转制度从完全禁止到特定条件下的放开，这与社会主义市场经济发展的规律以及优化资源配置的要求是相符的。然而，我们国家却始终没有形成完善的农村宅基地使用权制度，所以对于流转的范围、流转的方式、流转的收益分配、流转的条件，以及相关的法律责任等问题都没有明确的规定。但是我国的法律却规定了，房屋的所有权人可以转让、出租自己的房屋。根据“房随地走”的原则，在农民转让或者出租房屋的时候，宅基地使用权也是一起随着转移的。这就与现有的规定相冲突。尽管这样，在农村，房屋买卖的现象仍然比较多，宅基地私底下的流转也比较频繁，也由此产生了很多的纠纷。另外，随着农村的经济进一步发展和产业结构的调整，有越来越多的农村家庭开始从事非农生产，但是在非农生产、扩大规模或者要调整产业结构时，都会遇到资金缺乏的问题，都非常需要金融机构给予的信贷支持。而我国现有的法律却禁止将农村的宅基地作为抵押物而像金融机构申请贷款。这一重要问题很有效的制约了金融机构在农村这一范围内进行业务的开展与发展，也减少了农民在生产中融资的渠道。

4. 法律法规不完善，加大了宅基地管理难度

首先，我国农村宅基地使用权分配制度不明确。目前，我国还没有形成完善的农村宅基地使用权分配制度，缺少一些相关性的制度体系，造成了农村宅基地使用权的分配秩序的混乱。各省的分配标准都不一样，同一个省内不同的地区之间的分配方法也有很大的差异。我国农村宅基地使用权的分配制度缺乏一定的透明度，越是权力大，地位高的人越可以取得比较多的宅基地使用权。这不但造成了土地资源不合理的分配，而且也阻碍了农村社会的和谐稳定。此外，由于农村宅基地使用权的主体虚位，我国的宅基地使用权分配也很大程度上的受行政力量的干预。

其次，我国农村宅基地使用权的取得制度不完善。我国现行《土地管理法》规定，“农民住宅用地经乡（镇）审核，由县级批准”。法律并没有对农村宅基地使用权的审批内容和审批程序作出明确具体的规定，从而导致了农村宅基地使用权的审批工作不规范，多占和超占农村宅基地的情况突出。无偿性是我国农村宅基地使用权的取得制度的基本原则。农村宅基地使用权的使用以及取得都不需要缴纳费用，这种制度的安排也造成了诸多地方特别是经济比较发达的地区农村宅基地超占和多占的现象严重，形成了土地资源的浪费。

再次，我国农村宅基地使用权监管不完善。这首先表现为宅基地使用权登记制度不完善。从全国的情况来看，大约有三分之二的农民表示领到了全部或部分的房产证和宅基地使用权证书，还有相当一部分人表示没有领到相关的证书或不知道自己到底有没领导到。这从一方面上说明了我国的农民对于农村宅基地使用权方面的法律意识还很薄弱，但另一方面也表明了我们国家的农村宅基地使用权登记制度还不完善。此不完善的登记制度给未来的产权之间的纠纷埋下了隐患，同时也形成了管理和司法上的困难。其次的问题是农村宅基地使用权管理制度不合理。这着重表现于农村宅基地不合理的规划。因为制度上的缺乏，缺乏合理规划，有些村庄大肆的向外扩张，特别是向交通比较便利的地方扩张，是原来的宅基地空置，出现了大量的“空心村”。另外，还存在农民将宅基地挪作他用的现象，有大约三分之一的人表示不知道宅基地不可以用作建造住房以外的有经营性质的用途。我国《土地管理法》规定，宅基地的使用权由县级批准，这就说明县对宅基地的使用权有监管的义务，但在实际上却没有管理之实，县由于人力物力等各个方面的原因根本就没有办法去监管农村宅基地的使用权的使用和分配情况，这样一来，就从根本上形成了真空管理的局面。

二、 影响我国农村宅基地使用权制度完善的因素 1．城市化进程

首先，城市化进程影响了城乡的人口结构。城市化进程在一方面使一部分的农村人口变成了城市人口，这也促进了劳动力的自然流动；但从另一方面来看，农村的剩余劳动力大部分向城市转移，许多的农村人口进入城市，其中有一部分便在城时间的居住，实际上已经融入了城市的生活。农村人口的减少肯定会带动农村建房用地的减少，甚至于造成宅基地的闲置。其次，城市化进程对土地的利用形式也有影响。大量的农村用地会伴随着经济发展的脚步变成城市建设用地。城市化进程对土地资源的需求程度使土地的价格上涨，对土地资源的利用也可以获得更大的收益，由此一来，大多数的农户将放弃自己在农村的宅基地，将宅基地出售给有需求的人。这样就违反了我国相关的法律法规。在改革开放以来，伴随着城镇化、工业化的发展越来越多的农村剩余劳动力转移，有一些农民在事实上离开了集体经济组织，但是却仍然占有住房和宅基地。农村的土地制度包含着对农村劳动力自由流转的，以及土地不向非集体经济组织成员流转。当奴才的宅基地不能通过转让而产生预期的收益，那么农民就会让其闲置。同时，由于没有合理的农村宅基地使用权流转制度，当农民放弃宅基地的使用权以后，得不到合理的补偿，没有能力在城市购买房屋。这种制度很明显不利于城乡经济的协调发展。

2． 城乡二元结构

“城乡二元结构”不仅存在着以现代化工业为主要代表的传统部门之间的经济结构的二元结构，同时也还存在着以农村社会为一元与城市社会为一元的社会二元结构。这两个特征，就造成了城市和农村之间的相互对立以及工业与农业之间的

相互对立，也不断的拉大了城乡差距和地区差距，不利于我国国民经济的持续健康发展，更不利于我国社会的和谐发展。改革开放以来，尽管我国实行了一系列的和措施，但是我国的城乡差距并没有缩小，而是仍在扩大，城乡二元化的矛盾仍然趋于强化。由于我国曾经一度坚持“城乡二元化”，这就使得农村和城市形成了截然不同的面貌。农民则紧紧的依附于土地，对土地有相当大的依赖程度，所以农民从集体经济组织的手中分得了宅基地，满足了农民对住房的需要。这一项举措是带有福利性质的，这就使得农民获得宅基地只考虑到了初次分配时的取得，但却没有考虑到以后基于受让、继承等等一系列复杂的取得时的情况。另一方面我国市场经济对于农村和城市区别对待，禁止农村宅基地的流转就成了农民眼前比较现实的问题。在“城乡二元结构”这一背景下，农村宅基地使用权的流转收到了国家以及法律的明确。伴随着市场经济的发展，农村宅基地使用权的财富属性也逐渐显现，隐性流转的现象也开始不断出现。

3．农民法律意识的薄弱

我国的农村宅基地使用权制度如此混乱，除了以上原因农民自己的法律意识淡薄也是很重要的一个原因。《物权法》和《土地管理法》我国也早已颁布，有关农村宅基地使用权的一些规范性文件也有颁布，但在事实上真正施行的却没有多少。农民没有自我权利的保护意识，对于自己家的自己的使用权方面应当进行的领证与登记都不清楚，也没有进行配合，对于国家以及明令禁止的乱占耕地，随便扩建自己的的宅基地面积以及私下流转宅基地的规定都没有认真的遵守，对于农村宅基地使用权消灭的情况也没有及时上报。这些都归根结底是因为农民自身的法律意识薄弱，法制观念不足而导致的。

三、 我国宅基地使用权制度的完善

1、 强化农村宅基地使用权权能

农村宅基地的使用权作为用益物权的一种，在法律上的处分权能应该有所体现，比如转让、抵押、租赁等。我国现行法律因为农村宅基地的生存保障性而对宅基地的使用权设立了许多的，但是

现行法律在层面上的却仅仅是针对农村宅基地使用权的处分而言，当宅基地上面建有房屋以后，因为房屋的处分而导致宅基地的使用权的流转却没有规定。为了防止人们炒地皮的出现，对于那些取得了农村宅基地使用权以后却不用于建造房屋而直接对外转让的应当予以禁止。事实上，就比如我国城市中的房改房一样，对取得进行身份，但在补交相关的费用以后，将部分产权变为全部产权以后，房改房也就可以上市自由流通。不过因为我国当前的社会现实，立法也可以采取推进的办法。比如可以将优先购买权制度引入，在农房交易的时候，本集体经济组织的成员在同等的条件下有优先购买的权利。从一方面来说 ，这有利于优先解决了农民的住房保障问题，从另一方面来看也体现了农村房屋的财产属性。 2． 实行农村宅基地有产使用制度

我国应当区分不同的情况实行农村宅基地有偿使用制度。对于宅基地的物产使用制度是基于“一户多宅”的规定，因为在现阶段“一户多宅”的现象十分严重，若再使用无偿使用的原则，那将一定会导致越来越多的农民多占、超占宅基地，从而去影响农村宅基地资源的平衡、合理分配，进一步还会造成因为宅基地资源的缺乏紧张而占用耕地。对于那些初次取得农村宅基地使用权的，应该仍然坚持其保障功能，对其实行无偿制度。但是对于无耻取得制度而导致的多占、超占等问题，应该对其实行有偿取得制度。第一次的免费取得与现存的制度想协调，可

以避免引发新的不公平有偿使用专门指对于那些“一户一宅”以外的农村宅基地进行收费。在标准面积内的使用时不用收费的，只对多占的和超占的宅基地进行收费。若有不交此费用的，可以强制将农户多占或超占的土地收回。这样就可以有效地约束农户多占或者超占宅基地的行为，不但可以促进农村宅基地的有效利用，而且这样也可以改善大多数农村的村容村貌。在我国，农村宅基地使用权的有偿使用应当循序渐进地推进，可以现在条件已经成熟的地区的农村试点推行，之后看效果再向全国范围实行。若是无偿取得的宅基地上面建造房屋，又想流转该房屋的，应当对其实行有偿使用制度，这一点可以借鉴城市中划拨土地流转的时候，需要补交土地出让金这一做法。 3． 建立农村宅基地使用权自由流转制度

对农村宅基地使用权留住的完全禁止，对于现在的形势发展而言已经是一种错误的决策了。这样不仅达不到保护农村土地的要求，而且也会使地下交易市场的泛滥，更加不利于农村宅基地使用权的规制和管理。所以，农村宅基地使用权的流转已经势在必行了。要想建立农村宅基地使用权的流转制度，首先应当建立合理的登记与管理制度。对于农村宅基地使用权的流转应当有租赁、抵押 和买卖这三种方式。由于宅基地的使用权是物权制度的一种，因此还应当包括公告程序，这样登记造册有利于农村宅基地使用权的公平与公正。这也可以首先在试点区域内进行有序的流转，逐步探索更完备的农村宅基地使用权流转制度，而进一步向全国范围推广。其次也应该做好准备处理一些相关的问题。因为现如今城市房价如此高的情况下，若农村宅基地使用权的流转一旦放开，则肯定会引起购房流，。这样如何来处理此问题，如何来市场，就需要提前做好准备来应对。 4． 加强立法，完善农村宅基地使用权法律制度体系

党的十七届三中全会对于我国的农村宅基地建设中存在的一些问题，明确的提出了加强农村宅基地管理的要求，即就是“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地的用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划，纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”。所以，我们必须要根据十七届三中全会的精神，进一步完善农村宅基地使用权法律体系。我认为完善农村宅基地使用权的法律制度应当从立法和执法两个方面入手，在已有的法律基础上，建立系统完善的农村宅基地使用权法律体系，并且要对具体的行为和程序都作出明确的规定，以更有效地约束各个行为主体。除此之外，我们还应该建立合理并且有效的农村宅基地使用权监管制度。要明确管理的主体，避免“虚位”与“扎推”现象的发生。县级以上各部门、县级土地主管部门、乡、村集体经济组织都应该各司其职，配合工作，做好关于农村宅基地使用权的监管工作。建立与之相应的监督、制约以及处罚机制。独绝破坏集体利益的事件以及暗箱操作情形的发生，切实做到公开和透明。

最后，我们应当看到，高效、公正而且有序的农村宅基地使用权制度的实现是不可能一蹴而就的。它要各个方面的共同努力和合作。对于农村村民来说，他们应该自觉的提高自身的法律意识，充分运用法律来维护自己的合法权益，以促进农村宅基地使用权的高效利用；对于人民来说，他们应当致力于高效妥善的解决因农村宅基地使用权而产生的纠纷，在最大的程度范围内实现司法的公正；对于来说，他们应当公正执法，努力保护有限的土地资源，从根本上切实维护农村村民的合法权益。