试论新农村建设中的规划创新

［文章编号］１００６－００２２（２００７）０２－０００５－０３　［中图分类号］ＴＵ９８２．２９　［文献标识码］Ａ

试论新农村建设中的规划创新□　林文棋

［摘　要］新农村建设是一个综合的系统工程，也是一个完整的社会发展规划，应摒弃原有的单一的物质建设规划的思路，以社会整体为重点，关注物质建设、经济发展、社区发展及社

会福利等多方面的问题，兼顾效率与公平；在规划方法上，应改变原有的单纯的部门自上而下式的规划控制方法，采取农民直接参与，以农民为主体的，各部门、社会各界相互协调的联动式规划方法；在规划实施上，从注重目标的蓝图导向式转向注重问题的过程协调式，坚持引导、专家指导、农民自愿实施、多方参与的方式，促进新农村的发展。［关键词］新农村建设；城镇村镇规划；规划创新

这迎合了当时建设的客观需要，但也有当时国际规划界对规划工作本身的历史局限性方面的因素。

（２）计划经济的要求。计划经济下，规划是对当地经济社会发展规划的空间落实，规划的目标是要满足当地经济发展的需要，并将经济发展的蓝图转变为空间发展的蓝图。因此，注重物质建设规划是理所当然的，也符合国家的客观需要。

从机构上看，计划经济的是将经济建设（包括项目的立项、决策等）集中在国家发展和改革委员会，而将具体建设项目的实施交给建设部门。规划部门作为建设系统的一个部门，其行政职能着重于落实协调建设项目，合理布局城市用地。当时我国处于大建设与发展时期，客观上也需要一个机构来统筹用地、协调发展。

（３）经济发展水平的制约。从社会的需求看，需求总是以经济的发展水平为基础。从贫困到温饱再到小康，不同的阶段有不同的社会需求的。例如，从居住空间看，首先要解决的是居住空间的有无问题，然后才是居住空间的质量问题。而长期以来，我国面临的现实是如何解决居所的供给问题，从城市居民到农村居民，都还谈不上对居住空间质量的要求。满足发展时期的空间供给成为首要任务，公众参与到空间分配的机会有限。

（４）规划主体的缺位。规划还是以解决和落实经济发展的需求为主，重在对“物”的规划，而甚少注重“人”的规划，见“物”

On the Planning Innovation in the New Countryside Construction/lin Wenqi

[Abstract] New countryside construction is a comprehensive system project as well as a complete

social development plan. Therefore it is advisable to give away the existing single idea of materialconstruction planning and take the society as a whole as the focus of attention, pay attention to suchissues as material construction, economic development, community development and social welfare,etc. and give attention to efficiency and impartiality as well. As far as planning method is concerned,modification should be made on the existing departmental top-down planning control method andadopt the method of direct participation by farmers with farmers as the main body of the planningsupported by coordination and liaison between departments and social sectors. As far as theimplementation of the plan is concerned, attention has been shifted from blueprint-guided target tocourse-oriented coordination of problems. Adherence is made to the pattern of government guidance,expert guidance, farmer's willingness to implement and participation by different parties so as topromote the development of the new countryside.

[Key words] New countryside construction, Town and village planning, Planning innovation

１规划内涵的创新—从物质建设规划走向社会发展规划１．１我国现有的城镇（村庄）规划偏重物质建设规划综观我国当前的城镇规划与村镇规划，规划的工作对象主要在于物质建设规划，即规划是依据一定时期内城镇发展的目标和计划进行城市建设的综合部署，并作为城市建设的管理依据。城镇规划即规划城镇建设的蓝图，有其历史及现实的原因。

（１）历史根源的影响。当代中国城镇规

划的根源基本上来自于三个方面：一是１９世纪以后由外国规划师制定的通商口岸城市的规划，如青岛、哈尔滨、上海及天津的租界区；二是二战后受过西方规划教育的规划师回国后传授当时最新的规划理论（如有机疏散理论等）及进行的实践；三是建国以后受前苏联专家影响的前苏联计划经济下的城市规划理论及实践。

在当时的经济发展背景下，我国的城镇规划主要集中于城市物质建设规划上。

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不见“人”。除了上述原因之外，还有一个很重要的原因就是规划的主体—居民的缺失。从旧城改造到新城建设，具体到特定场所的规划时，居民缺乏发言的热情，因为对于即将建设的场所和地段，还不知道谁将生活于其中。居所主人的缺位，带来的直接后果就是客人说了算，公众参与缺乏群众基础。

规划的历史背景、经济发展水平的制约及计划经济的需求，使中国规划界一直保持“城镇规划即规划城镇建设的蓝图”这样的认知。

随着我国经济逐步转向市场经济，经济发展水平正日益提高，改变规划的内涵，使之更符合发展的新需求的呼声越来越强烈。但由于从计划经济向市场经济转轨需要时间，制度机构的设置上需要一个渐进的过程，加上公众还不能从根本上参与到规划本身事务中来，因此我国目前的规划还只是停留在空间规划上。这是发展的大环境使然。

１．２新农村建设规划应是综合的社会发展规划（１）关于新农村建设的方针体现了社会发展规划的精神。新农村建设的内涵可概括为“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。从新农村建设规划的角度看，这是从经济、社会、文化、政治、空间等多方面对建设成果的综合概括。这说明新农村建设既是一个综合的系统工程［１］，也是一个完整的社会发展规划。

（２）社会发展规划的主要内容。社会发展规划是市场经济条件下规划工作的要求，也是经济发展到一定阶段后社会发展的要求。规划工作的根本目的是促进社会发展。规划是通过把专业知识付诸于实践来改良社会，在落实经济发展、促进经济发展的同时，促进社会的整体发展，具有人本发展的内涵。

具体地说，社会发展规划关注的重点是社会整体，涉及物质建设、经济发展、社区发展及社会福利等多方面的问题，并不只局限于物质建设规划上。

社会发展规划最重要的本质是主体参与，在新农村建设中就是农民参与。

２．２新农村建设规划应采用各方联动规划方法新农村建设的主体明确，建设方与受益方都是农民。农民主导了新农村建设的

新农村建设，其目标是希望更多人享受到发进程、规模与质量。换言之，居所的主人展的成果，兼顾发展的公平与效率问题。明确了，居所的建设就要听主人的了。其

新农村建设中的以城带乡，以工带农，他的无论是、规划人员，还是市场，都既要讲经济效率，也要注意投入产出比，要从农民的角度来考虑问题，引导农民向尤其在多元投资主体的市场经济环境下。着生产发展、生活富裕、村容整洁、乡风文公平不可能是绝对的，只能是相对的。新明、管理民主的方向发展。在这一过程中，农村建设的投入绝不能采用“撒胡椒面”最重要的是与农民的沟通、交流、协调，提的均匀方式，而要以点带线，以线带面，出合理化的建议并采纳农民的合理化建议。逐步将广大农村地区的农民吸引到发展条让农民能在自愿的原则下参与到新农村建件较好的小城镇这些“点”上，吸引到小设过程中，不做“顶门杠子”，、开发城镇联系网络的重点轴上，只有这样，才商则不做压人的“棒子”。农民、、商有利于人口在“点轴”上的重新集聚，有人、规划师等能互相协调、互相沟通，切实利于农民土地的逐步规模化，有利于保护解决问题，促进规划目标的实现，我们称

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偏远、边远地区的生态环境，有利于设施之为联动性规划。的综合配套，有利于生产效率的发挥。因（１）部门间联动—各部门针对新农此，新农村建设应突出村镇发展重点，形村问题的协调。我国的市场经济是从计划成“县城重点镇—建制镇—中心村”的轴经济逐步转变过来的，因此还保留着很深带状发展体系。小城镇的发展是发展县域的计划经济的痕迹。我国目前还采用一种经济的重要环节，也是发展社会主义新农政出多门的管理方式，比如计委负责统筹，村的重要环节。新农村建设的重点领域应农业部门管农业的发展，建设部门管空间该在小城镇及中心村的建设上。建设等。虽然有部门间的联席会议和针对

规划的联审制度，但部门之间出于自身的

从自上而利益考虑，互相牵制，许多互相冲突，２规划方法的创新—下式规划转向上下左右联动这就常常造成一个部门的取向与另一规划个部门的取向完全不同，在实施过程

中，最终的实施主体无所适从，导致规划

２．１以往自上而下式的规划方法难以实施。新农村建设应该从农村建设的

现有的物质建设规划是经济发展主要问题出发，各部门将建设中的特定问在空间上的落实，涉及到发展目标的层层题，提出来作为一个统一的完整的问题集分解、层层控制与分层实现，是一个自上合，就问题的重要性、难点、轻重缓急、实而下式的规划控制方法。下一层次只要完施中的可能困难、资金安排等方面进行磋成了上一层次交予的任务，就万事大吉了。商，从解决农民、农村与农业的问题的角目标比较单纯，也比较容易操作，符合经度进行深入的协调，并确定各部门需要完济快速发展的需求，为我国快速的经济发成的任务、项目、与资金落实。只有展做出了应有的贡献。但由于上下各层次通过充分的协调，才有可能在实施中就问之间的沟通的问题，下达信息量存在缺失题进行深入分析与调整，形成部门间的联及信息解读的偏差，这种自上而下式的发动机制。因为随着规划研究的深入，问题展模式蕴含着较大的问题，往往在完成了将会不断地更新、深入，这就需要各部门上一层次预期目标的同时，也带来了下一针对出现的新问题、新形势寻求新的解决层次的各种问题，而这些问题在目标完成方法。在我国引导的新农村建设过程的前提下很难被有效地传达到上一层次作中，这种部门左右式的联动至关重要，它为下一工作阶段的规划参考。可防止各部门的冲突，防止某一问题（３）社会发展规划要兼顾效率与公平。如何兼顾效率与公平，一直是规划界研究的核心问题。新农村建设规划同样面临这个问题。近年来，提出发展县域经济，进行

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规划师ＰＬＡＮＮＥＲＳ

因为某一部门的滞后而得不到妥善解决，从而能有效地进行规划过程的进度协调、问题协调并使规划得以顺利实施。

（２）上下间联动—自下而上式的规划。新农村建设的受益主体是农民，但不是上级对农民的恩惠，我们应该从解决“三农”问题、促进城乡经济联动发展、提高综合国力的高度来看待新农村建设。只有切身体会农民的难处，深入了解农业发展的问题、农村发展的问题，才能将新农村建设规划做好。对于这些问题，农民是最有发言权的主体，因此规划中一定要听取农民的意见，切实了解建设中需要重点解决的问题，而不是从上层利益出发，坐在办公室里“拍脑袋”，下命令。

对新农村建设规划，应由村镇提出，规划主管单位提供技术及财政支持组织编制，审定批准后，帮助村镇实施由他们自己制定的规划。这种做法的优点是能直接反映新农村的要求，切实解决问题，因而实施时可获得村镇的很大支持，进而提高规划的实施率，能有效减少规划“墙上挂挂”的现象。在规划过程中，只有农民的充分参与，才有可能深入了解农民的意愿，从而利用可以利用的资源与社会资源，使之参与到建设过程中来。只有充分地讨论问题，把握问题、制定目标，才有可能解决问题、优化路径、落实措施。

去进行农村的改造。其实质是公众参与，是市场经济下职能的转变、投资渠道的多元化的客观要求。现有的某些职能交由社会运作，这种运作是在各阶层组成的利益集团之间进行的，在这一过程中，发挥协调及仲裁的作用，逐步解决问题。规划作为的职能之一，正是起着协调、仲裁、审定的作用。应只作“裁判员”，负责规则的制定、实施的监督和的检讨；不作“运动员”。

基础设施投入的资金调配，引导农村住宅的

集中；通过的引导，如税收方面的优惠，促进社会资金流入农村，促进农村的发展。

３．１自愿实施—规划过程中农民的参与是农民自愿实施的基础规划过程中强调农民参与，让农民就他们最关心的问题、困难与想法进行沟通，达成一致的意见，这是新农村建设中农民自愿参与实施的基础。规划必须借助公众参与来获得社会支持，只有这样，规划成果才有可能得以实施。

当然，在实施过程中，并不是所有农民都会是同一个想法，这就有一个“少数服从多数”的原则，让多数农民能切实从新农村建设中得到实惠，如在基础设施建设安排、村舍建设等方面对农民进行引导，并逐渐将“少数”吸引到“多数”中来。３．２引导—通过资金投入引导新农村建设我国采用条块状的行政管理，造成了同一个时期对同一地区编制规划的类型很多，如农业部门的种植业规划、土地部门的土地利用规划、建设管理部门的村镇建设规划，等等。由于规划政出多门，在实施中很难互相协调。在新农村建设中，应采取由市县统一领导的统筹、综合规划，在确定目标的基础上，由各部门一一对应落实，从而使规划不至于落空，防止各部门之间互相推卸责任，互相“踢皮球”；该管的就管到位，不需要管的就干脆放开，做到让农民心中有数，即便有了问题也能直接有效解决。

引导应立足于公共利益，注重每一项规划措施（从法规到具体项目）的社会效益，即其对居民的影响。例如，通过技术的引导，带动农业产业化，扶助农民进行有规模的、高效益的生产；通过资金的倾斜和

３．３专家指导—进行上下左右的联动协调新农村建设需要各领域专家的广泛参与。农业科技的下乡，可促进农业生产技术的提高，从而提高农村生产效率，增加农业的产出比，减少生产过程中的资源消耗，增加单位面积的产出量。

保护与发扬农村文化，挖掘民族、民俗文化的精华，形成农民喜闻乐见的文化体系，促进地域文化的多元化，减少西方文化的冲击……

在新农村建设规划及实施中，规划专家应了解的及资金投入走向，了解农民的实际需求；可以作为协调人，引导农民理解内涵，从而吸引资金投入，发展农业生产，建设农村基础设施，达到村容整洁的目标。

３．４多方参与—引导私人和民营资本参与新农村建设新农村建设中，单纯的投入毕竟有限，要通过的鼓励与，引导社会资本参与到农业产业化、信息化、流通领域的建设中来，参与到农村基础设施的建设中来，形成多方共赢的局面。同时，力求“公私协作”，将私人利益纳入规划，或以少量的投资去引导私人投资进入规划的框架，或以合理的补偿使利益集团向公共利益作出让步。只有得到公众支持、维护农民利益的规划措施才能得以实施。［参考文献］

［１］汪光焘．认真研究社会主义新农村建设问题　　［Ｊ］．城市规划学刊，２００５，（４）：１－３．［２］张庭伟．中国规划走向世界—从物质建设规　　划到社会发展规划［Ｊ］．城市规划汇刊，１９９７，　　（１）：５－７．［作者简介］

林文棋，博士，清华大学建筑学院副教授，北京清华城市规划设计研究院副总工程师。［收稿日期］２００６－０８－３１

３规划实施的创新—从注重目标的蓝图导向式转向注重问题的过程协调式以往的规划实施多注重目标导向，以规划蓝图对实施过程进行控制；在实施过程中，多注重目标的达成、空间形象的建设，而将规划实施对市民的影响、对现状社会问题的解决置于次要的地位。新农村建设应从注重目标的蓝图导向式转变为注重问题的过程协调式。新农村建设不是在乡村对城市形象的简单复制，而是要通过解决问题，在发展农业生产的基础上，引导农民向着生活富裕的方向发展。这就要求各有关部门的协调配合，以解决问题为导向，逐渐引导，而不是拿着指标与图纸在新农村建设中硬逼着农民

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