检察机关提起环境行政公益诉讼的实践反思与制度优化

检察机关提起环境行政公益诉讼的

实践反思与制度优化

曹奕阳

摘要院检察机关提起环境行政公益诉讼袁具有诉前程序兼顾公平和效率尧有效破解野无人诉冶困局尧取得法律特别授权等优势袁彰显了制度设计的合理之处遥但实践中也存在一些问题袁显露出制度设计的不足袁例如环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的立案范围存在竞合曰检察机关承担环境行政公益诉讼袁公众难以参与曰

野怠于履行法定职责冶等条文缺乏明确界定袁实际操作困难曰检察机关作为公益诉讼人与法律监督职能存在冲突袁影响检察监督权的中立性遥应从立法上对检察机关提起环境行政公益诉讼制度的立案机制尧参与主体尧条文内涵等进行完善遥

关键词院检察机关曰环境曰行政公益诉讼曰公共利益基金项目院国家野2011计划冶司法文明协同创新中心资助项目渊教技函2013[26]冤中图分类号院D920.5文献标识码院粤文章编号院员园园猿原愿缘源载（圆园18）10原0123原园5党的十八届四中全会提出野探索建立检察机关提起公益诉讼制度冶袁全国人民代表大会常务委员会随后作出了叶关于授权最高人民在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定曳

渊以下简称叶试点决定曳冤袁授权最高人民在生态环境和资源保护等领域开展公益诉讼试点遥2015年7月2日袁最高人民发布叶检察机关提起公益诉讼改革试点方案曳

渊以下简称叶试点方案曳冤袁明确了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的案件范围袁检察机关的诉讼地位等遥2016年1月6日袁最高人民又发布叶人民提起公益诉讼试点工作实施办法曳

渊以下简称叶实施办法曳冤袁对检察机关提起公益诉讼的线索来源尧线索移送尧立案程序尧调查核实尧举证责任等内容进行细化袁对诉前程序等内容作了进一步强调遥2017年6月27日叶关于修改掖中华人民共和国民事诉讼法业和掖中华人民共和国行政诉讼法业的决定曳通过袁标志着检察机关提起行政公益诉讼的制度正式入法遥本文拟对近年来全国试点地区检察机关提起环境行政公益诉讼的实践进行考察袁探讨当前我国此项公益诉讼在制度构建上的成功经验和不足袁并就其完善与优化提出一些建设性意见遥

一尧检察机关提起环境行政公益诉讼的实践优势1.诉前程序兼顾公平与效率第40要41条均明确规定袁检察机关在提起环境行叶试点方案曳中的野诉前程序冶尧叶实施办法曳

政公益诉讼之前袁应当先行向相关行政机关提出检察建议袁督促其纠正行政违法行为或依法履行职责遥据统计袁试点地区办理的公益诉讼诉前程序案件数量逐年快速增长院2015年12月底以前为245件袁2016年6月底增至1106件淤袁2017年6月底则增至7903件于遥利用诉前程序督促尧纠错袁已成为检察机关办结公益诉讼案件的主要途径遥首先袁设立诉前程序袁有利于检察机关发挥职能袁督促相关行政机关依法履职遥检察机关在法定授权范围内行使检察建议权袁针对环境监管机关违法行使职权和不作为的行为提出检察建议袁能起到外部监督的作用袁督促环境监管机关履行职能遥在日常实践中袁环境监管机关由于工作事项繁多尧人手不够尧对法规的理解存在偏差等原因袁会出现滥用权力或消极不作为等问题袁仅仅依靠环境监管机关的内部2018.10123

监督袁难以使其及时有效地自我纠错遥而检察机关提出检察建议袁可以从外部给环境监管机关施加压力袁促使其改错尽责袁从而发挥司法权对行政权的监督和制约袁维护社会的公平正义遥其次袁使用诉前程序袁能给行政机关自我纠正违法不当行为尧发挥履职尽责的能动性提供一个野缓冲期冶袁提高行政效能遥例如袁在甘肃省阿克塞县人民诉县环保局不依法履行职责案中袁县环保局怠于履行职责袁导致石棉矿区环境污染和生态破坏严重遥通过诉前程序向县环保局发出检察建议袁随后县环保局积极纠偏改错袁责令各石棉开采企业停产整改遥该案已通过诉前检察建议取得了实质性效果盂可见诉前程序的运用袁实现了公平与效率的统一遥院既给行政机关自我纠错预留了时间和空间袁又能有效促使行政机关依法纠错袁履职尽责遥再次袁启用诉前程序袁可有效地减少检察机关直接提起环境行政公益诉讼的数量袁节约有限的司法资源遥检察机关提出检察建议后袁行政机关大多能积极履职袁很多案件最终不必进入诉讼程序遥这样袁既可防止因过多的诉讼导致的工作量过大而不能保证案件得到及时处理袁又能减轻的受案压力袁节约审判资源袁从而低成本尧高绩效地维护环境公益遥

2.有效破解野无人诉冶的困期以来袁受传统观念尧传统制度的影响袁公共利益侵权案件存在着野无人诉冶的现象榆于公共利益处于无人维护尧无人救济的境地袁遥以以致环境侵权案件为例袁环境公益受损后袁常常由于受害人不确定尧个利太分散尧诉讼成本过高等原因而无人过问尧无人起诉袁导致不少地区出现环境公益诉讼野零受案率冶现象虞出袁人民在生态环境和资源遥

保护等叶试点决领域定提起曳指的公益诉讼案件袁人民应当依法审理遥

叶试点方案曳也明确规定袁检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为袁造成国家和社会公共利益受到侵害的袁可以向人民提起行政公益诉讼遥这使环境公益有了实际的代表人和主张者袁检察机关可在环境公益受损后以公益诉讼人的身份提起诉讼遥从试点实践来看袁检察机关作为公益诉讼人行使诉权袁有效地扭转了环境侵权案件野无人诉冶的局面遥从2015年7月试点开始到2017年6月9053底试点结束袁各地检察机关办理公益诉案件件6527袁其中生件袁占态比环境72.1%和资源遥环境公益保护领域诉的讼讼公益案件已成诉共为讼检察机关公益诉讼工作的一个重点袁对于改变过去环124江汉论坛

境公益无人维护尧环境损害案件野无人诉冶的状况起到了积极作用遥

3.取证尧起诉有法律的强力支撑检察机关具有法律授予的调查取证权袁可以依其职权询问当事人尧证人袁搜集书证尧物证等证据袁可以采用鉴定尧勘验等方法进行调查取证袁比较容易获得高质量的证据遥这较之公民或社会组织提起环境公益诉讼袁优势明显遥公民或社会组织在法律地位上不能与检察机关相比拟袁且未被授予特殊的权利袁所以在调查取证上无法获得检察机关所享有的便利条件遥同时袁调查取证有时需付出较高的审计费尧调研费尧鉴定评估费等袁公民和社会组织如果缺乏雄厚的资金支持袁则往往难以完成调查取证工作遥在非检察机关提起的环境公益诉讼中袁由原告先行垫付诉讼费用袁待判决生效后由败诉方承担曰如果原告败诉袁还需承担相应的诉讼费用袁这加大了维权成本遥

叶试点方案曳特别规定袁检察机关提起公益诉讼袁可以免缴诉讼费遥这为检察机关从事环境公益诉讼提供了有力的支持遥

二尧检察机关提起环境行政公益诉讼的实践困惑1.环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的立案范围存在竞合职责叶中发现生实施办法态曳环境第28和条规资源定保护院

尧野人国民有资产保护履行尧国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为袁造成国家和社会公共利益受到侵害噎噎可以向人民提起行政公渊益诉讼遥冶修改后的叶中华人民共和国行政诉讼法曳

围以下的规简定称与此叶行基本相同政诉讼法袁曳冤只是第增25加条了第野食4款品立药案品范安全冶一项遥

叶实施办法曳第1条规定院

野人民履行职责中发现污染环境尧食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为袁在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下袁可以向人民提起民事公益诉讼遥冶修改后的叶中华人民共和国民事诉讼法曳第55条第2款在立案范围的规定上与此基本相同袁只是将野污染环境冶表述为野破坏生态环境和资源保护冶遥综上可知袁行政公益诉讼与民事公益诉讼的立案范围在生态环境和资源保护方面是竞合的袁两种诉讼仅仅是被告有所不同袁以及行政机关在诉讼中扮演的角色有所区别遥从实践来看袁上述两种诉讼在立案范围上的竞合袁容易给检察机关提起环境公益诉讼造成困扰院同一环境公益诉讼案件该如何选择诉讼被告钥如何避免司法资源尧行政资源的浪费钥

2.参与主体及和国叶环境实施保护办法法曳曳及案在叶件来源制度设行政诉均计讼显上法单只曳尧

一允许叶中华检察人机民关共作为主体提起环境行政公益诉讼袁没有授权公民尧法人或者其他组织提起环境行政公益诉讼袁导致实践中热心环境公益事业的公民尧法人或者其他组织不具有原告主体资格袁无法进行环境行政公益诉讼遥例如王理清诉青岛市环境保护局崂山区分局行政不作为一案袁一审尧二审都以其不具有诉讼主体资格为由裁定驳回袁后王理清向山东省高级人民申请再审袁省高级人民依据叶行政诉讼法曳第25条的规定袁以王理清不具有原告诉讼主体行政公益诉讼立案难的一个缩影遥此类情形环境资格袁驳回了他的再审申请愚遥此案是公民提起的存在袁挫伤了公民尧法人或者其他组织参与环境行政公益诉讼的积极性遥对案件线索的来源袁

叶实施办法曳及相关法律有野人民在履行职责中发现冶之类的规定曰从试点实践的情况来看袁大多数环境行政公益诉讼案件的线索也的确是检察机关在主动履职时发现的袁而公民尧法人或者其他组织提供的线索极少遥环境行政公益诉讼的参与主体和案件来源的单一化袁不利于公民尧法人或其他组织配合检察机关对行政机关的行政行为实施有效监督遥

3.侵害国家利益与侵害社会公共利益难以区分从理论上讲袁

野国家利益冶与野社会公共利益冶是不能等同的两个概念遥国家利益是利益或所代表的全国性利数人共曰享社会的利公共益遥利余

益则是益某袁一或共是同一个民体内不族特定国家的利益舆多了野国家利益冶尧

野社会叶实施公共办法利曳益第冶两28个条概念同时袁使规用定野负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或渊者不作为袁造成国家和社会公共利益受到侵害噎噎

讼人遥冶

民检叶行察政院诉冤讼可法以曳向第人25民条法第院4提款起也有行政野公致益使诉国家利益或者社会公共利益受到侵害冶的表述遥显然袁其中的野国家利益冶尧

野社会公共利益冶都是用以指称行政机关的不法或不当行为所侵害的客体遥行政机关负有保护社会公共利益免受侵害的职责遥当行政机关不履行或怠于履行职责而致使社会公共利益受到侵害时袁检察机关应行使法律监督权袁对其提出检察建议袁或提起行政公益诉讼遥这是不难理解的遥但叶实施办法曳尧

叶行政诉讼法曳

又同时将行政机关致使国家利益受到侵害的行为列入检察机关的公益诉讼范畴袁致使野侵害国家利益冶与野侵害社会公共利益冶变得难以区分遥行政机关代表国家利益行使职权袁一般不会对国家利益造成损害曰即使违背职责袁侵害了国家利益袁也不应列为公益诉讼的对象袁而应当直接追究其法律责任野遥这样袁

叶实施办法曳尧叶行政诉讼法曳中所言利国益家冶利又益有冶何究不竟同具袁体不何指免令袁人与迷并惑遥

提的野社会公共4.缺少判定野怠于履行法定职责冶的标准在最高人民2016年12月发布的叶第八批指导性案例曳中袁有吉林省白山市人民诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案遥因江源区卫生和计划生育局怠于履行监督管理职责袁其校验行为违法袁白山市人民提起了行政公益诉讼遥另有三起指导性案例也涉及行政机关怠于履行法定职责遥修改后野的叶行政诉讼法曳第25条增加的一款也规定院

人行民机院关提起不依诉法讼履遥冶行职然而责的袁袁什么人民样检的不作为察院依法或向作为属于野怠于履行法定职责冶或野不依法履行职责冶袁目前还没有明晰的界定和说明袁以致于在实践中难以把握和判定遥

5.益诉叶讼实公人施益身办诉讼份法提起曳人与法第行42政条规律监公益定督职诉院

能的冲突讼遥冶野人检民察检机察关院作为以公公益诉讼人袁从诉讼的基本原理来看袁其诉讼身份为野私主体冶

俞

第50条又规定院

袁是野地诉方讼各级当事人人民遥检但察叶院实认施为办同法级曳人民未生效的第一审判决尧裁定确有错误袁应当向上一级人民提出抗诉遥冶其中所谓野抗诉冶袁从法理上讲袁实为法律授予人民代表国家行使的一项法律监督权遥

逾

综合考察上引两条规定可见袁检察机关在同一公益诉讼案件中袁一审时为诉讼当事人袁二审时却变成了法律监督者遥诉讼当事人与法律监督者这两种角色之间存在着天然的冲突袁

野检察机关对于其提起的公益诉讼案件袁

必然有着追求胜诉结果的耶自身利益爷冶訛輯輥

有制度模式下由检察机关提起环境行政公益袁故诉在现讼袁

容易影响检察监督权的中立性遥

三尧检察机关提起环境行政公益诉讼的制度优化1.构建以环境行政公益诉讼为主导的立案机制2018.10125

目前环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的立案范围在法条规定上存在竞合情形袁给检察机关带来了一定困扰遥为协调两种诉讼之间的关系袁避免司法资源浪费袁未来的立法应着力构建以环境行政公益诉讼为主导袁环境民事公益诉讼为补充的立案机制遥检察机关在立案上应以环境行政公益诉讼为重点袁赋予其优先地位袁原因有二院其一袁野现代国家权力中最强袁有力所以者采袁用行是在行政公益政权诉袁而不是立法权或司法权冶訛輰輥

督促行政机关履职尽责袁解决环境问题袁讼会更的方为有式效遥

野作为现代社会的典型公共问题袁环境问题往往具有多样性尧系统性尧综合性尧动态性尧科技性尧复杂性尧不确定性等特点遥对现代环境问题的治理袁主要直接依赖于行政权这一积极尧灵活尧富有效率的公共权力冶袁故应野将环境行政公益遥其诉二讼作为野环境公益诉讼的重点和发展方向冶

訛輱輥

袁

政维府护是国维家护和社会的国家和社会环境公益环境公益是政的府第的一基本责任职主体责袁遥我国叶曳第26条规定耶国家保护和改善生活环境和生态环境袁防治污染和其他公害遥爷这里所称耶国家爷的代表者是和地方各级遥叶环保法曳第6条第2款进一步明确规定耶地方各级遥人既民政然行府政应当机关对在本环境公共事行政区域的务上环境责爷冶

訛輲輥

获质量得了负殊的授权袁负有重要责任袁那么一旦出现环境公益特损害事件袁自然应以环境行政公益诉讼为先遥

当行政机关怠于履行职责时袁检察机关可以通过诉前程序督促行政机关在回复期内履行职责袁而不必过早地提起民事公益诉讼袁代替行政机关履行职责遥当行政机关履行了职责袁而环境污染义务人逾期不履行法定的义务时袁行政机关可以代为执法袁所需费用由违法者承担遥如果通过诉前程序和提起环境行政公益诉讼仍无法解决问题袁那么检察机关再考虑对环境污染者提起环境民事公益诉讼遥例如袁

叶中华人民共和国放射性污染防治法曳第七章野法律责任冶第48要59条规定了环境保护行政主管部门或其他相关部门的职责袁以及产生放射性固体废物的单位应承担的法律责任袁环境保护行政主管部门可依职权责令限期改正尧停止违法行为袁责令停产停业或者吊销许可证尧没收违法所得袁限期补办手续或者恢复原状尧罚款等遥可见袁环境保护行政主管部门的职权很大袁只要积极地履职尽责袁会使环境公共利益得到及时有效的保护遥这样袁当环境保护行政主管部门怠于履行职责时袁检察机关首先应立为行政公益诉讼案件予以督促袁而126江汉论坛

不是直接对污染单位提起环境民事公益诉讼遥否则袁有本末倒置之嫌袁且会纵容行政主管部门怠于履行职责遥

2.野公益扩大环诉讼境的行政基本公理益念诉讼是公共的参利与主体社会变革与公众参与冶

訛輳輥

益尧人或者其他组织通过向检袁察应机鼓关励举与报支尧持人投公权诉民保护尧等法尧

途径袁对污染环境和破坏生态的行为实施监督曰检察机关对具体行政行为审查的介入方式应当以受理公民尧法人或者其他组织的控告和申诉为原则袁以主动介入为例外訛輴

輥前虽然无法作为遥这样适格做的袁原公告民直尧接法提起人或者环境其他行组织政公益目诉讼袁但可以直接向检察机关举报尧投诉环境问题曰检察机关由此也可发现更多的案件线索袁有效地拓展案源袁而不是仅仅局限在自身履职过程中发现案件线索遥在环境行政公益诉讼的立法中袁还可以逐步放宽起诉的资格袁赋予公民尧法人或者其他组织以环境公益诉讼的野原告资格冶訛輵輥

行学的理念袁野如果充分考虑当今遥法依律制度循现代中的公共利益要求袁那么公共利益辩护的人的须相应地扩大冶

訛輶輥

遥从司法实践来看袁世界上概念已有必一些国家扩大了野为公共利益辩护的人的概念冶袁放1973宽了环境高年倾的向于野合行认众政为国诉袁诉讼的原告资格遥例如袁在美国只学生要有可环保证协实会案的冶野中事袁实联上邦冶最的损害袁不论这种损害多么间接袁当事人就可以取得原告资格袁这就朝着完全取消原告资格的成立要件迈进了一大步遥而美国的成文法基本上完全废除了环境行政诉讼中的原告适格理论袁在各州以及联邦多数制定法中明文规定可在广泛范围内采用民众诉讼遥1970年的叶密歇根环境保曳确认了野任何人冶都享有向提起保护环境的诉讼资格袁并减轻了原告的举证负担袁只要求原告提供野初步表面证明冶即可袁而把实质性的举证负担转移到被告一方遥

訛輷輥

3.科学合理界定野侵害国家利益冶与野侵害社会公共利益冶

我国现行法律没有对侵害国家利益和侵害社会公共利益作出明确的定义和区分袁例如叶行政诉讼法曳第25条第4款笼统地称野国家利益或者社会公共利益受到侵害冶袁以致司法实践中在认定案件侵害的客体时常将野侵害国家利益冶和野侵害社会公共利益冶混作一谈遥有鉴于此袁未来的立法应注意对其作出明确的界定遥就生态环境和资源保护领域的立法而言袁

野侵害国家利益冶和野侵害社会公共利益冶可考虑从生态环境和资源损害的性质尧范围尧程度尧影响等方面分别予以界定袁并通过罗列事项的方式明示各自所指的具体情形遥例如对前者可列示为院破坏海洋生态尧海洋水产资源尧海洋保护区袁给国家造成重大损失曰非法收购尧运输尧加工尧出售国家保护植物袁导致该植物种群密度降低袁等等曰对后者可列示为院未经许可袁滥伐林木伊伊公顷曰排放尧倾倒尧处置含有毒害性尧传染病病原体等物质袁对环境造成伊伊程度的污染袁等等遥

4.如下野情怠明形于确院履一行法野怠于是行定履政职行机责法定关冶没的职责有具积极体内冶的作为涵界限袁袁可没界有定穷为尽法律手段从根本上维护公共环境利益袁而只是履行了部分行政职责袁或只是采取了不起实质性作用的措施遥例如袁在湖北省十堰市郧阳区人民诉郧阳区林业局不履行法定职责一案中訛輮

輦业局尽管对金兴国等行政相对人作出了行袁郧政阳处区罚林决定袁责令其停止违法行为袁履行了部分职责袁但未依法履行后续监督尧管理职责袁也未申请人民强制执行袁于法律手段有所未尽袁导致社会公共利益野出怠没检于有察履脱建行法离受议后定侵袁职害行责状态政冶遥袁机二因而可认定郧阳区林业局关是没检有察采取机关相向应行的行政机关政发行为袁导致行政相对人的违法行为未在法定的期间内停止袁不能使生态环境的破坏程度降至最低遥

5.加强对检察机关的监督袁明确其法律地位检察机关在参与环境行政公益诉讼时袁诉讼地位较为特殊袁实际上兼有诉讼当事人与法律监督者的双重身份遥为避免双重身份可能带来的负面作用袁环境行政公益诉讼制度的建设和优化应注意如下两个问题院一方面要将检察机关的工作置于有效的监督之下袁充分发挥人民代表大会的法律监督作用袁发挥监察委员会的纪律监督作用袁发挥政治协商尧社会公众尧媒体等的民主监督作用袁从而督促检察机关认真履职尧严格司法遥另一方面未来立法应明确规定检察机关在行政公益诉讼中的法律地位是诉讼当事人袁而不是法律监督者遥

叶行政诉讼法曳第49条明确指出袁提起诉讼的野原告是符合本法第25条规定的公民尧法人或者其他组织冶遥据此袁提起行政公益诉讼的检察机关应当是原告袁亦即诉讼当事人遥

叶实施办法曳第50条中野地方各级人民噎噎应当向上一级人民提出抗诉冶应作适当修改袁即野抗诉冶改为野上诉冶遥

注释院淤胡卫列院

叶从试点情况看行政公益诉讼诉前程

序曳袁叶国家检察官学院学报曳2017年第2期遥件9053于徐件日曳袁

丹叶等检院察日叶试报点曳两2017年检年察7机月关1办日理遥

公益诉讼案

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诉讼制度实施的若干问

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渊责任编辑李涛冤

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