CAREER H ORIZ ON 0 中美两国《高等教育法》的比较研究 张玉永’ 侯建国。 刘丽彩 (1.河北师范大学,河北石家庄05009I;2.河北省教育厅国际合作与交流处,河北石家庄050051) 摘要:从中美两国(《高等教育法》的立法背景、文 本结构、经费保障、法律实用四个方面展开比较,通 过揭示二者在这几方面的巨大差异。为我国不断完善 高等教育法律体系提供一些有益的参考。 关键词:高等教育法。高等教育,比较 高等教育法》是继((中华人民共和国教育法 施 行4年后颁布施行的高等教育领域的专门法律。其立 法背景是:(《中华人民共和国教育法》尽管是规范我国 教育工作的基本法律,但是,随着改革开放的迅速发 展以及依法治教的实施,高等教育领域里一些特殊的、 具体的问题还需要全面的、更具有针对性的法律来规 范。它正是为了弥补我国高等教育法制建设与高等教 育改革发展的实践相比之下的滞后状态而颁布的,是 立足于2 1世纪中国高等教育的持续、健康发展而颁布 的。 由此可见,两部法律都是为了应对新情况而颁布 的。但不同的是HEA是基于提供公平的高等教育机会 而产生的,这同中国的 高等教育法 仅为了从制度 上保障高等教育的战略地位这一立法背景是不同的。 1 965年由约翰逊总统签署生效的 高等教育法》 (The Higher Education Act of 1965,以下简称HEA), 是战后美国的一项重要立法。它是美国“伟大社会”工 程的重要组成部分,不仅使大学生资助项目完整化、 系统化和法治化,而且还标志着联邦高等教育权的胜 利获得。 中华人民共和国高等教育法》(以下简称 高 等教育法》)于l998年8月29日由九届全国常委 会第四次会议通过。这两部法律虽然名称一样,但二 者在立法背景等方面存在较大差异。分析这些差异, 不仅有利于我们对美国高等教育立法的认识和理解, 而且还可以从中借鉴有益的经验。 一二、文本结构比较 下面是美国1965年、1986年HEA文本结构: 1965年HEA文本结构 1986年HE文本结构 、立法背景比较 HEA的立法背景主要有两方面,一是为了提供公 平的教育机会,这是其直接原因。在HEA出台之前, 众多的国会调查报告无一不在指出,应该更多地 关注学生上大学的机会。联邦教育署的调查显示,平 均每年约有9万中学毕业生因经济原因而无法继续上 大学。而在能进入各类高校42%的中学毕业生中(总 数为l 86万人),又有28%因经济原因在一学年后退学。 数据还显示,在l960年的中学毕业生中,有33%的学 生来自收入为3000美元以下的家庭。另外,约翰逊总 统极度信赖的“专责小组”也进行了大量的调查研究。 此小组对1 5万参加“国家优秀奖学金”考试,却没能 继续上大学的学生进行调查。结果显示,在这些学生 中,5 O%家庭的子女高等教育支付能力在3 0O美元以 下。来自这些低收人家庭中有超过75%的男生和50% 的女生表示,如果经济条件允许,他(她)们会选择 上大学。调查后还发现,对一些经济并不困难的家庭 来说,如果有两个以上的孩子上大学,他们的家庭经 济负担同样很重。人们越来越意识到:因高等教育机 会不均等所带来的后果就如同经济大萧条和“卫星冲 击波”一样,是整个国家的灾难。而要扭转这一局面, 唯一的可行之道就是制定HEA,实施学生资助以保障 每位合格的中学毕业生不因经济原因而失去上大学的 机会。二是教育思想观念的更新,这是其立法的内在 原因。产生于德国的社会福利主义思想在被凯恩斯的 “充分就业”理论证明以后,教育拨款就一直被联邦政 府视为社会的福利支出。另外,人力资本理论的成熟 让人们认识到掌握了知识和技能的人力资源才是一切 资源中最重要的资源。这些教育资助理念的确立为 HEA的出台奠定了重要基础。 收稿日期:2009.07.21 第一篇 社区服务和继续教育项目 非传统学生的中等后教育项目 第二篇 学院图书馆资助和图书馆 图书馆 t}II练与研究 第三篇 加强发展中学院 高校资助 A节:教育机会助学金 A节:对高校学生的助学金 B节;为高校学生设立联 郊、州和私营低息担保贷 B节:担保学生贷款项目 款项目 第四篇 C节t学院勤工助学项目 c节:勤工助学项目 学生资助 的延长与修正 D节:对高等教育机构学生的直 D节:1958年《国防教育 接贷款 法》的修正 E节:需要分析 F节:总则 教师项目 教师培训与发展 A节:总则 A节:对非传统学生的职中教师 第五篇 培训 B节t全国教师队 B节:学校 学院与大学的合作 C节c节:职业发展与领导项目 :教师奖学金 D节教师奖学金与助学金 第六篇 为改进本辩生教学提供资 国际教育项目 助 第七篇 1963年《高等教育设施法l 学术设旅的建设的修正 重建与革新 :、第八篇 总则(完) 第九篇 第十篇 第十一篇 第十二篇 第十三篇 第十四篇 第十五篇 第十六篇 合作救育 研究生教育 中等后教育的改善 经济发展与城市社区服务 总则 教育管理 教育研究与统计 印第安人、阿拉斯加与夏威夷原 著民的文化与艺术发展 美刺坚合众国和平研究院 注:l 986年HEA指的是1986年美国《高等教育法修正法案》 我国(《高等教育法》文本结构: 作者简介:张玉永(1979一),男,河北师范大学教育学院硕士研究生,研究方向:教育经济与管理;侯建国(1964一),男,河 北省教育厅国际合作与交流处,副教授,博士,研究方向:外国教育史、比较教育等。 一Q 第一章 第二章 第三章 第四章 第五章 第六章 N 1999年《高等教育法》 总则 高等教育基本制度 高等学校的设立 高等学校的组织和活动 高等学校教师和其他教育工作者 高等学校的学生 易使立法的初衷和立法的精神在实施中大打折扣,最 后导致 “教育优先发展 的承诺落空。 四、法律实用比较 H E A和其它联邦教育法案一样,不是永久性的法 律,都必须予以及时的修正。这种修正的专门术语叫再 授权,通常是每隔4至6年进行一次。HEA自l965年 制定以来,已进行了8次再授权,分别为1968年、1972 年、1976年、1980年、1986年、1992年、1998年、2008 年。除了1968年与1972年两次的修正仅涉及部分条款 外,而后每次修正的条款越来越多,内容也越来越深 入。这8次修正是为确保HEA的灵活性,随时根据政 府的财政情况和教育部门的需要作出的。这种对法律的 第七章 第八章 高等教育投入和条件保障 附则 1965年HEA共八篇,1986年HEA共十六篇。它 们二者在结构上逻辑性都不是很强,篇与篇之间的规 定似乎也没什么联系。其中除了1 965年HEA的第八 篇、1 986年的第十二篇(总则)是按照成文法法律文 本的一般结构,从宏观角度简单地把本法涉及的概念、 定义以及管理问题作了必要的规定外,其它七篇 (1 965)、十五篇(1986)均按专题的形式展开,每篇 的各节又是为每篇专题服务的。 《高等教育法》共八章六十九条。它包括了教育活 动的主要方面和主要问题,而且他们之间逻辑性很强, 联系紧密、共同构成了教育活动的整体。这说明:HEA 是以解决高等教育问题为出发点和归宿的,而((高等 教育法 则侧重于对高等教育问题的宏观把握,把构 建完整的法律体系放在了首位。 三、经费保障比较 HEA经费保障机制的一个明显特点就是每一项目 后紧跟授权拨款,且拨款都有明确的规定。如,1 96 5 年HEA第五篇为了保证获得奖学金的学生获得奖学金 的规定:“特授权在1966年6月30 13结束的财政年度 中拨款4000千万美元,在1967年6月30日结束的财 政年度拨款1.6亿美元,在1968年6月30日结束的财 政年度拨款2.7 5亿美元,在以后连续两个财政年度 中,这样规模的拨款可能还是必要的,以使在1 968年 7月1日以前获得奖学金的人能够持有奖学金,完成学 业。”又如,第六篇关于为改进本科生教学提供设备资 助的规定:“特授权在l966年6月30日结束的财政年 度拨款3500万美元,在1967年6月30日结束的时政 年度拨款5000万美元,在l968年6月30日结束的时 政年度拨款6000万美元,以使署长能够根据本节向高 校拨出补助金购买设备和进行小规模的改造装修。特 授权在1966年6月30日结束的财政年度拨款250万美 元,在1967年6月30日结束的财政年度和下一个财政 年度拨款1 000万美元,以使署长能够根据本款向高校 拔出补助金购买电视设备和进行小规模的改造装修。” ((高等教育法 关于教育经费保障在第六十条规 定:“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高 等教育经费为辅的,使高等教育事业的发展同经 济、社会发展的水平相适应。和省、自治区、直 辖市依照教育法第五十五条的规定,保证国 家举办的高等教育的经费逐步增长……” 由此看出,HEA的经费是以明确的程序性规定为 保证,这种通过法治手段来筹措教育经费与分配教育 经费并将定量的资助作为教育法治重点的做法就极具 可操作性。相比较而言,((高等教育法》在经费保障上 只提出了原则性、实体性的规定,对教育经费的定量 规定采取了回避的策略,在一定意义上说还属于宣言 性的条文。由于这些规定没有涉及具体的经费资助办 法、内容等,再加上条文规定既具有弹性,又用语宽 泛模糊,这就为不同人给出不同的解释留下了空间, _ 修正并不表示法治的随意性,而恰恰是对法治至上的推 崇。正是因为及时的法律修正,HEA才起到促进、规 范教育发展的重任,并使高等教育积极应对社会的变化 和需要,从而实现HEA对整个社会发展的实用性价值。 高等教育法 似乎从颁布至今一直没有修正过。那 么,它真的没有修正的必要吗?答案无疑是否定的。 1999年1月1日从((高等教育法》执行以来,我国的高 等教育事业发生了翻天覆地的变化。无论是高等教育的 办学思想,办学层次、办学规模,还是高等教育办学模 式、办学形式、办学手段等方面出现的新问题,已远远 超出了颁布其之初的情况,以至于其中的一些条款落后 于时代。如《高等教育法))第四十条规定:“高等学校的 校长,由符合教育法规定的任职条件的公民担任……”, 对此(《教育法》第三十条规定:“学校及其他教育机构的 校长或者主要行政负责人必须由具有中华人民共和国国 籍、在中国境内定居……”,此规定显然已不适应社会需 要了。实际上,中国公民可以担任外国高等教育机构的 校长(如复旦大学前校长杨家福院士200 1年1月就被英 国诺丁汉大学聘为校长),而外国公民也可以担任中国高 等教育机构的主要行政负责人(如德国柏林工业大学原 副校长乌尔里希・施泰恩米勒教授于2003年8月28日接 受浙江大学聘请,出任该校外国语学院院长一职。)。 由此可知,美国由于长期深受实用主义哲学和现 实主义法学的影响,HEA可以说是特定历史条件下用 以解决现实教育问题的工具,而我国(《高等教育法》则 更倾向于法律的权威性与规范性,显得缺乏实用性。 总之,通过二者的比较为我国((高等教育法》的 完善提供了另一种视角。首先,在思想上我们要认识 到高等教育立法对现实的重要意义。其次,要充分认 识到高等教育法的程序性规定在高等教育改革与发展 中的重要地位和作用,尽快制定高等教育法的配套程 序立法。最后,及时针对高等教育法操作过程中出现 的问题作出修正,以使其真正成为教育活动的行动指 南,以达律以致用的终极目的。 参考文献: 『1 1 Alterman,Richard..C..Manpower Policy and Individuad Need in the Development of Fedearl Aid to College Students l M 1.The University of Mlichigan School of Education,1975:71-'/5. [2]王丽.美国《高等教育法》历史演进(1965-2004)[D]. 北京:北京师范大学硕士学位论文,2006:59--40. [5]中华人民共和国高等教育法[EB/OL].ht //www.m眠edu. cn/酣0as/web 1 8/26/infol4.htm.1998一O8—29/20O9一O6一O1. 【4】ReauthorIz&tion of the Higher Education^ct of 1 965【EB/OL】. http://www.fin ̄id.org/educators/Reauthorization.phtm1.2008- O7—50/20O9一O6一O 1. [5】[美]博登海默,邓正来(译).法理学——法律哲学与法 律方法[M】.北京:中国大学出版社,2004:559.