江苏沿海生态保护特区建设的问题与对策研究

陈洪全;陈名

【摘 要】建设生态特区是江苏贯彻落实生态文明建设,推进高质量发展的重要举措.江苏沿海生态保护特区存在着用养矛盾突出,缓冲区、实验区退化严重,自然资源多头管理,生态补偿与激励不到位,环境污染和自然灾害时有发生,环境风险与生态安全隐患多等问题.要促进江苏沿海生态保护特区建设的建设与发展,一是推进资源统一管理,组建自然保护特区管理局,保证特区的整体性和性;二是严格执行禁止性准入和正面清单制度,除生态旅游、生态农业外其他产业活动;三是加强生态修复治理,防控生态风险与灾害;四是统筹兼顾生态与生活,加大生态补偿力度,加快创建国家公园;五是强化支持,完善考核监督机制,打造“大保护”合力与格局. 【期刊名称】《盐城师范学院学报（人文社会科学版）》 【年(卷),期】2019(039)001 【总页数】5页(P19-23)

【关键词】生态特区;管理;产业准入;生态补偿 【作 者】陈洪全;陈名

【作者单位】盐城师范学院城市与规划学院,江苏盐城224007;南京师范大学金陵女子学院,江苏南京210097 【正文语种】中 文 【中图分类】F323.4

生态环境是人类生存和发展的基础条件，是社会经济发展的重要保障[1]。党的十提出“五位一体”总体布局，把生态文明建设放到了突出的地位。生态环境保护正发生历史性、转折性、全局性变化[2]。近几年来，我国先后开展了生态示范区、生态文明示范区、生态文明试验区等建设，为生态文明制度体系建设、绿色转型发展、打好污染防治攻坚战等提供重要的实践平台，形成了许多经验和模式[3]。江苏始终坚持生态优先绿色发展，把生态环境高质量作为江苏推动高质量发展的重要核心组成，以及作为东部发达省份必须扛起的重大责任。在全面推进“1+3”重要功能区建设的基础上，提出生态保护引领区和生态保护特区建设的重要创新。其中，在太湖上游宜兴、武进开展生态保护引领区建设试点，依托盐城湿地珍禽国家级自然保护区、泗洪洪泽湖湿地国家级自然保护区启动生态保护特区建设，通过“两区”建设将进一步优化协调生态保护与经济发展的关系。江苏生态保护特区源于国家级自然保护区，其中，盐城湿地珍禽国家级自然保护区是我国最大的滩涂湿地保护区之一，为江苏生态环境的重要窗口，三十多年来，在丹顶鹤等珍稀野生动物及其赖以生存的滩涂湿地生态系统保护、生态系统修复等方面取得重要成绩。已建成国内先进、国际有影响的重要自然保护区。在江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区建设生态保护特区，可以先行先试，通过机制创新，提升生态保护水平，创造“江苏经验”。

一、江苏沿海生态保护区存在的问题

江苏现有自然保护区31个，约占全国自然保护区总数的1.13%，江苏自然保护区面积56.×104 hm2，占辖区面积的5.5%，远低于14.83%的全国平均水平。其中，国家级自然保护区有3个，分别是盐城湿地珍禽自然保护区、大丰麋鹿自然保护区和泗洪洪泽湖湿地自然保护区[4]。盐城湿地珍禽国家级自然保护区总面积247 260 hm2，1983年2月被省确定为省级自然保护区，1992年10月

升级为国家级自然保护区，同年被联合国教科文组织人与生物圈委员会协调理事会批准为生物圈保护区，2002年1月被列入“拉姆萨尔国际重要湿地”名录，2017年5月，省决定在盐城湿地珍禽国家级自然保护区建设生态保护特区，2018年作为南黄海海滨湿地主体申报世界自然遗产。盐城湿地珍禽国家级自然保护区保护对象为丹顶鹤等珍禽及沿海滩涂湿地生态系统，目前，每年来盐城湿地珍禽自然保护区越冬的丹顶鹤近600头，约占全球野生丹顶鹤总数的60%，保护区保护物种有2 600多种，拥有中国海岸带1/10的生物多样性。但是随着人口增加、经济发展以及全球气候变化与海平面变化加剧，江苏沿海自然保护区也面临着巨大的压力和威胁(表1)。

表1 江苏省国家级自然保护区一览表保护区名称行政区域面积/hm2主要保护对象类型级别始建时间原主管部门盐城湿地珍禽自然保护区射阳县 东台市大丰区 滨海县响水县 亭湖区247260丹顶鹤等珍禽及沿海滩涂湿地生态系统野生动物国家级198302环保大丰麋鹿自然保护区大丰区2666.67麋鹿、丹顶鹤及湿地生态系统野生动物国家级198602林业泗洪洪泽湖湿地自然保护区泗洪县49365湿地生态系统、大鸨等鸟类、鱼类产卵场内陆湿地国家级198507环保 (一)用养矛盾突出，缓冲区、实验区退化严重

由于江苏沿海湿地保护区地处我国人多地少、经济发达的东部沿海地区。江苏省国土面积10.72×104 km2，2016年底，常住人口7 998.6万，人口密度为746人/km2，是全国平均人口密度的5倍多。2017年，全省土地开发强度已达20.99%，位居全国各省(区)首位，人均耕地仅有0.86亩，远低于全国人均耕地1.55亩水平，用地矛盾十分突出。随着沿海开发、新型城镇化等的推进，自然保护区不同程度受到了围猎。江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区面积由2006年的45.3×104 hm2调整到目前的24.7×104 hm2，面积压缩45%。保护区生境的破碎化加剧，整个保护区被园区、港口、农地等分割成5个片区，系统性和整体性遭到破坏。

核心区保护成效明显，由1.74×104 hm2增至2.19×104 hm2，占保护区总面积的8.87%，但缓冲区、实验区监管较薄弱，与实验区、缓存区科研、生态农业、生态旅游功能非相关等项目违规入驻和经营，人工化加剧，导致实验区、缓冲区生境退化和破坏较严重[5]。

(二)自然资源多头管理，机制不健全

江苏沿海湿地保护区是由水、土、气、生等构成的生命共同体和统一的湿地生态系统，有其自然孕育和发展规律。但是，从行政管理上看，过去分属水利、国土、林业、海洋与渔业、环保、等管理部门，多头管理，权责界线不清，存在管理上的重叠和真空；而且，分属于不同部门的主体功能区划、海洋功能区划、土地利用规划、滩涂开发规划等多规分置，增加管理的难度；从行政区域上看，地跨射阳、大丰、滨海、响水、东台、亭湖不同行政县(市、区)和乡镇，自然保护区与行政区冲突，而且，不同行政县(市、区)发展水平不一致，对保护区重视和投入程度存在差异，难免使保护区“一区多策”。其中，同处江苏盐城沿海的盐城湿地珍禽国家级自然保护区和大丰麋鹿国家级自然保护区，过去一直分别由省环保和省林业部门管理，渠道不一致，管理模式不尽相同。

(三)生态补偿与激励不到位，生态资源保值增值难以实现

湿地生态系统拥有巨大的生态服务功能，包含供应功能、调节功能、支持功能和文化功能，湿地生态服务价值是指人类直接或间接从湿地生态系统得到的利益，包括直接价值和间接价值。因此，湿地一旦被破坏，其生态服务价值就受到影响。生态补偿是调动生态保护积极性的经济手段和制度安排，遵循“谁保护、谁受益，谁破坏、谁付费”的原则。但是由于江苏省生态补偿制度不健全，缺乏对资源价值量的测算与评估，因此，现有的生态补偿明显偏低，尤其对沿海湿地，一般仅考虑生物资源价值量的直接损失。即由于湿地减少和破坏，导致生物捕获量减少带来的损失，往往每亩补偿价格仅几百元，既远远体现不了湿地生态价值，又难以调动保护工作

的积极性。而且，保护区资金投入单一，以投入为主，自身造血功能较差。难免存在有偿租借水面、滩面补贴收入的现象，“抱着金饭碗要饭”。 (四)环境污染和自然灾害时有发生，环境风险与生态安全隐患交叠

江苏沿海有近10家化工园区，其中，沿海保护区周边滨海化工园区、响水化工园区、大丰化工园区等集聚着印染、农药、医药、化工、冶金等高污染企业数百家，部分化工园区环境基础设施不足、企业治污能力较弱，环境违法行为较突出。其中违规超范围开发、危险废物处置能力不足、废水排放不能稳定达标、一些农药医药中间体项目不符合产业定位等问题时有发生，水、土、气等污染较严重，直接影响着保护区生境，尽管“263”行动组及环保督查组屡有曝光，但还没有得到根本性的改变。同时，受全球气候变化与海面上升影响，江苏沿海海岸侵蚀加剧，并引发海水入侵与地下水位下降，风暴潮等自然较频繁，对保护区造成严重威胁。江苏沿海是外来物种互花米草首先引种区，互花米草扩张迅速，对原生湿地生态系统产生重大威胁与破坏。

二、江苏沿海生态保护特区建设对策

建设生态特区是江苏贯彻落实生态文明建设，推进高质量发展的重要举措。近几年来，地方与学界先后提出建设神龙架生态保护特区、祁连山生态保护特区、东北黑土地生态保护特区等建议，力图精准使力，落实主体功能战略，保护脆弱的生态系统与环境[6-7]。江苏省沿海生态保护特区是我国东部沿海发达省区首设，为驱动，其“特”要体现在：保护的生态系统和物种的特有性、建立的管理和运行机制的特殊性、争取的支持和倾斜的特别性。通过生态保护特区建设，实现生态环境状况进一步改善，生态系统完整性有效维持，生态与经济关系更协调。 (一)推进资源统一管理，保证自然保护特区的整体性和性

山水林湖田草是一个生命共同体，有其自身形成和演变规律，不应该人为将其分割。按照我国自然保护区分类标准，可分为生态系统类型保护区、生物物种保护区和自

然遗迹保护区三类。尽管江苏沿海珍禽自然保护区以保护丹顶鹤等野生生物为主，但是湿地生态系统维持保护是野生生物保护的前提和基础。要推进自然资源统一管理，保证自然保护特区的整体性和性。一是要按照国家机构改革要求，建立山水林湖田草自然资源统一管理体系，构建统一登记、统一规划、统一保护、统一监管的自然资源一体化管理模式，保持湿地生态系统完整性，打造生命共同体。健全完善涵盖环保、国土、水利、林业、海洋与渔业、治安等要素的综合执法队伍，实施全域管理。加强科研监测队伍建设，委托省内海洋、农业、林业等高校定向培养特区急需人才。二是要建立自然保护特区管理委员会，由省分管领导担任组长，省生态环境保护厅领导和盐城市分管领导担任副组长，成员由国土、林业、海洋与渔业、水利、等部门组成，具体负责保护特区协调管理工作。省生态环境保护厅下设自然保护特区管理局，对沿海保护区水、土、气、生生态环境统一保护管理，实行垂直领导；尽快将盐城湿地珍禽国家级自然保护区和大丰麋鹿国家级自然保护区管理机构合并，实行人员、资源统一调配，资源要素共享。三是要推进区、镇管理合一，自然保护特区涉及的相关镇、村范围内的自然资源管理、生态治理、综合执法等权限可以交由特区管理委员会统一行使。优化行政区划，强区弱镇(村)，对跨自然保护区边界的镇、村，逐步合并重组，保证自然保护特区的整体性和性。 (二)严格执行禁止性准入，除生态旅游、生态农业外其他产业活动 自然保护区按功能分为核心区、缓冲区和实验区，其中，核心区禁止任何单位和个人进入；缓冲区只准进入从事科学研究观测活动；实验区可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察等活动。江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区范围进行过多次调整，保护区面积已比建立初期压缩近一半。随着经济发展和国土资源日趋紧张，要求进一步调整保护区范围的声音不断，守住保护区范围面积底线刻不容缓。为此，一是要坚持生态保护第一，核心区、缓冲区严格执行禁止性准入，除必要的治理修复活动，严禁任何开发建设行为，确保核心区、缓冲区面积只增不减，居民人

口只减不增；在实验区实施“正面清单”管理，除生态旅游、生态农业等产业和必要的交通、水利、污水处理等基础设施，禁止其他一切形式的开发建设行为，确保实验区企业只减不增。二是要推进污染项目有序退出，对特区内原有开发建设项目进行全面清查评估，对违规开发建设项目立即停产关闭；对手续齐备但对生态影响较为严重的建设项目，限期停产关闭；对手续齐备且生态影响受控的建设项目，严禁扩大生产规模。按照“拆一补一”置换原则，鼓励实验区原有企业和项目转移到保护区以外，在土地、税收、贷款等方面给予奖励。三是要积极发展生态旅游，以南黄海海滨湿地申报世界自然遗产为品牌，以大丰麋鹿自然保护区5A级景区和盐城丹顶鹤保护区4A级景区为核心，在观赏、体验的基础上，回归自然，打造东部沿海生态旅游引领区和示范区；适度发展休闲康养产业和国际会展产业，增强特区的社会效益和经济效益。四是适度发展生态农业，按照“绿色、安全、高效”原则，以生态养殖和循环农业为主要方式，严格控制饵料投放及农药、化肥施用，培育野生农产品。

(三)加强生态修复治理，防控生态风险与灾害

江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区建立30多年来，较有效地控制了丹顶鹤等野生生物数量及物种的减少，以及核心区湿地生态系统的退化。但是，由于人为和自然双重压力，各种风险和破坏共存，加强生态修复治理，防控生态风险与灾害，刻不容缓。为此，一是要强化生态修复治理，近期以缓冲区修复为抓手，通过退渔还湿、植被修复、人工补饲、人工湿地等措施，为珍稀物种越冬、繁育创造良好环境，为核心区扩展提供条件。加强区内外河道港汊清淤疏浚，减缓滩涂旱化。实施外来物种防治工程，借鉴上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区互花米草生态控制与鸟类栖息地优化工程成功经验，生物措施与工程措施双管齐下，恢复滩涂湿地水文过程，严格控制互花米草蔓延。加快碱蓬等本地植被恢复。实施封禁保护、人工补种等工程，恢复原生湿地生态系统。二是要结合海岸带修复整治，停止特区内外一切围海

活动，对已围条子泥工程项目进行重新评估，纳入特区总体规划与世界遗产保护规划之中，保护东亚-澳大利亚鸟类迁徙路径的完整性。加强海岸与湿地动态监测，针对区内外海岸侵蚀加剧的趋势，加快启动海岸防治工程。积极开展全球气候变化及海平面上升对特区自然生态响应的研究工作，揭示特区自然演变规律。三是要加快建立开放科研平台，吸引国内外优势科研团队，围绕特色生态系统和物种资源，聚焦开展珍稀物种保护研究。建立南黄海滨海湿地野外生态观测台站，开展追踪性、长期性观测研究。重点加强丹顶鹤种群分子生物学研究，力争在人工繁殖和饲养丹顶鹤方面有更大突破，形成世界级研究高地。加快沿海湿地物种基因库建设，完善国际合作网络，广泛参与国际湿地组织交流联系，逐步扩大国际影响。 (四)统筹兼顾生态与生活，提升生态资源价值

江苏沿海珍禽自然保护区地跨盐城沿海响水县、滨海县、射阳县、亭湖区、大丰区、东台市等6个县(市、区)。保护区核心离盐城市区约30 km，离射阳县约15 km，核心区周围分别被黄沙港、洋马、盐东、三龙等镇及射阳林场、方强农场、上海农场等包围，人口较密集，保护区缓冲区和实验区也被港口、园区、集镇等分割成五个片区，生态、生活、生产空间叠加。要统筹兼顾生态保护与保护区内居民生活保障，提升生态资源价值显得尤为重要。为此，一是要充分考虑现有区内居民生活保障和生产需求，合理安排区内居民就业，积极引导区内居民从事与特区保护相关的巡查、养护、修复等工作；逐步引导生态移民，根据“个人自愿、收入不减、城乡统筹、分类安置”的原则，鼓励区内居民向新建园区迁移，从源头上降低人类活动影响。二是要健全完善生态补偿机制，纵向补偿和横向补偿相结合，补偿范围包括两个部分：一方面“谁受益、谁补偿”，从湿地保护中受益群体，包括、企业、个人及国际社会都应该对保护者给予回报；第二方面“谁破坏，谁负责”，任何破坏湿地生态环境的企业和个人，都应该对生态环境的价值损失付出经济赔偿和承担法律责任；补偿的对象是为特区做出贡献的、区内员工和社会组织，以及导致

自己的经济收入受到损害的当地居民。补偿的标准不低于同区域国土产出和居民收入。24.7×104 hm2保护区，按盐城当地当年(2017年)单位面积GDP(27.03万元/hm2)计算，合计为667.6亿元，目前，生态补偿严重偏低。三是要加快创建国家公园，实现全省国家公园零的突破。国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域[8]。它既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区，是协调经济与生态、保护与发展关系的国际通行制度安排，目前国内在三江源、神农架、武夷山等地开展试点，省要支持沿海生态特区复制成功经验，自行试点，放大特区综合功能，实现可持续发展。 (五)强化支持，打造多元化大保护合力与格局

建立省级生态保护特区的关键要义，是举全省之力，通过特殊的和管理，确保国家级自然保护区主体功能区全面落实。参照经济发展和改革开放需求设立的经济特区、自由贸易区，以及国家生态文明试验区做法，不仅寻求上的扶持和优惠，更要建立长效机制，增强可持续发展能力。为此，一是要加快制定江苏沿海生态特区建设规划，统领生态特区发展，以主体功能区划为引领，多规合一，高起点，高质量，建成国内一流、世界领先的生态保护示范区。二是要加大资金投入，发挥引领作用，省级生态补偿转移支付资金、污染物排放统筹资金省级集中部分优先保证特区；设立特区生态保护投资发展基金，初期规模20亿元，用于特区生态修复、科研、教育、国际交流。加快生态保护市场体系建立，发挥市场主导作用。建立健全自然资源资产产权制度，开发碳汇产品，扩大碳汇贸易。积极争取国家相关部委支持，争取纳入国家公园、国家生态试验区等专项支持。加强知识产权保护，积极发展特许经营。拓宽资金渠道。三是要完善考核监督机制，对特区重点考核生态保护指标。定期开展生态环境质量、重点任务实施情况评估、考核，结果报、省，并向社会公布。考核结果纳入干部选拔任用的重要依据。实行严格的自然

资源资产和生态环境责任离任审计以及领导干部生态环境终身责任追究制，对环境污染、生态破坏问题突出的，严格追究问责。开展绿色“GDP”试点，把环境生态质量成本纳入到特区周边地方政绩考核之中，增强地方生态保护的主动性和积极性。四是要建立多元化社会生态保护参与机制，培育社会参与管理力量，引导特区内外居民适应特区要求，参与生态建设；通过培育壮大丹顶鹤特色小镇，建立镇区融合的新型社区组织，组建公开透明的生态保护信息与服务平台，鼓励当地青少年学生和社会人士担当环保志愿者，构建以特区为主体，保护为核心、科研为支撑、社区为载体、共同参与的多元化保护格局。 参考文献

【相关文献】

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[5] 陈洪全，张华兵．江苏盐城沿海滩涂湿地生态修复研究[J]．海洋湖沼通报，2016(4)：43-49． [6] 张昌文．建立陕南水资源国家级生态保护特区的构想[J]．新西部，2011(10)：55-56． [7] 四川省社会科学院课题组．建设若尔盖国家生态特区战略研究[J]．当代县域经济，2017(1)：21-25．

[8] 刘映杉．国外主要国家保护区分类体系与管理措施[J]．林业科学，2012(7)：224-228．