征地 酗■Ｉ 一 公告ｌ登记 实践探索 宁波市国土资源局鄞州分局 黄绍华谢建定 近年来，随着我区城市化、工业化进程的不断推 进，农村土地被大量征收，征地拆迁不断增加，由此导 致了大量的社会矛盾激化问题和群体信访上访事件。而 这些矛盾的诱因，除了复杂的利益纠葛以外，多表现为 群众对征地正当性及其程序合法性的质疑。依法行政是 征地的重要原则，征地方案、征地补偿安置方案公告及 告办法》对此程序的操作规程作了详细的规定。 “二公告”即征地方案公告和征地补偿、安置方案 公告； “一登记”即征地补偿登记，是土地行政主管部 门对被征土地上的所有面积以及地上附着物等与权利人 发生经济利益关系的内容情况的记录。按相关法律规 定，征地方案经法定程序批准后，首先，县级以上地方 公告征收土地方案，即一公告；其次，被征收 土地的所有权人、使用权人在公告规定期限内，持土地 权属证书到当地土地行政主管部门办理征地补 偿登记，即一登记；再次，市、县土地行政主 征地补偿登记制度即“二公告～登记”程序则是确保 征地行为依法性不可缺少的内容，也是搞好征地补偿安 置工作的基础。如何正确执行征地二公告一登记制度， 关系到国土部门履职能力，顺利实施征地保障供地，以 及推进城市化建设，推动地方经济发展具有重要意义。 一管部门会同有关部门根据经批准的征用土地方案拟订征 地补偿、安置方案并予以公告；最后，听取所有权和使 用权人对征地补偿、安置方案的不同意见，如其提出听 证的要求，应举行听证会。上述二公告一登记程序完成 后，按照批准的征地补偿、安置方案拨付补偿安置款， 待征地补偿款到位，征地行为结束。 ２、征地“＝公告一登记”是征地方案实施的基础 “二公告一登记”程序在征地审批中属于批后环 节，是征地方案在获得批准以后，将其中具体的征地、 、征地“二公告一登记”程序 １、征地“二公告一登记”程序的相关法律规定 《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和 国土地管理法实施条例》明确规定依法征地必须履行 “二公告一登记”程序，国土资源部发布《征用土地公 补偿安置等方案公之于众，是实施征地行为的第一 步。通过两个公告，将涉及公众尤其是被征地群众的利 益补偿、后续安置等情况告知；通过一登记，确认土地 权属与征地利益分配流向；同时民众的意愿、的分 歧也可以通过这些程序辅以听证得到充分交流，对减轻 征地压力、缓解社会矛盾有着较大的作用。这是国土资 源部门与行政相对人之间沟通最为重要的形式，也是民 众知晓、获得自身利益信息的重要途径。 ３、征地“＝公告一登记”与群众切身利益息息相关 二公告一登记是征地方案和安置补偿方案的具体表 ＬＡＮＤ＆ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ 达。因为关系到具体安置、补偿等种种利益，即对于土 地所有权和使用权人的切身，对于被征地群众来说，这 是的权威信息发布，又是对农村集体经济组织、农 村村民或者相关权利人的合法权益的直接反映。如果公 告、登记程序不到位，就会出现纰漏或差错，导致农村 集体经济组织、农村村民或者相关权利人的合法权益不 能得到准确赔偿。征地工作本就是社会分敏感和矛盾多 发的工作，更易造成群众的误解乃至于抵触对抗，激化 社会矛盾。 ｉ一、征地“二公告一登记”操作中暴 露的主要问题 “二公告一登记”程序在设计层面上太过严谨，存 在不少的弊端，实际操作性差，难以到位，导致不少地 方出现制度不落实，公告流于形式等现象，有的甚至不 公告，弄虚作假等行为较为严重。实践中，不少农民以 经济利益为目的的上访诉求，是通过反映征地程序存在 瑕疵表达出来，主要表现为公告内容表述不当、公告形 式和张贴方式不符合法定要求以及各个工作环节中的时 间表述与法律规定的时间不符等。因为目前状况下，征 地补偿基本都能够达到法定标准，于是程序是否合法、 到位就成为农民诉讼、复议的主要理由。而基层操作中 制度的不落实，致使征地程序存在瑕疵又往往成为败诉 的原因。不但与最初制度设计的初衷相违背，反而给征 地工作带来更大的困难。 １、内容重复、听证环节多 其一。内容重复。以《征用土地公告办法》规定为 例，两个公告中，均有被征用土地所有权人、位置、地 类、面积、征地补偿标准和安置途径等内容，重复累 赘，导致土地报批工作量大且效率低下。 其二，听证环节多。《征用土地公告办法》第九 条、第十条规定权利人对征地补偿、安置方案有不同意 见的或者要求举行听证会的，有关市、县土地 行政主管部门应该组织听证；２００４年颁布的《国土资 源听证规定》规定在征地方案审报前权利人可以对征地 补偿标准依申请听证，这样关于征地补偿和安置方面的 听证就会发生二次，听证所引发的组织落实、时间安 ｆ：ｉ｝、程序到位等问题，一定程度上对整个征地行为审批 和实施的工作效率会产生一定影响。 ２、安置途径公告及一登记实际效果较差 其一，安置途径情况复杂，公告中难以表述详尽。 根据《征用土地公告办法》第五条和第的规定，征 用土地公告和征地补偿安置、方案公告内容应包括农业 人员的安置途径。但是当前农村的征地补偿安置途径多 样，情况复杂，二公告对具体的安置途径难以表述全 面。从本地区来说，征地补偿安置途径只少有如下五 种：一是货币安置，即一次性发放安置补助费，一般发 生在以土地承包权证作为唯一补偿依据的情况，安置补 助费的标准一般按法律规定；二是养老保险安置，即对 被征地村村民按区养老保障规定办理养老保 险；三是农地安置，即再分配承包土地给被征地人员， 用于其生活安置，ｉ四是适当补助安置，将征地补偿款中 的部分安置补助费用于补贴全村社员或承包土地的农 户；五是留用安置，即对被征地村预留用地指标，用于 村集体房的建设并将其收益分配给全村社员。虽有以上 几种安置途径，但仍有较大一部分村集体不能做到安置 对象与被征土地一一对应。甚至由于村经济实力的原 因，有些村对被征地的承包户并不发放安置补助费。另 外，由于历史上征地补偿的村规民约，以及土地承包分 配带来的后遗症等原因，安置情况更为复杂，以上这些 补偿安置办法，在二公告一登记中难以合适的表述，从 过去长期执行的二公告一登记的实际效果来看，现行的 征地二公告一登记几乎重于形式而很少有实际意义。 其二，主动办理征地补偿登记困难较大。《征用土 地公告办法》第六条规定：被征地农村集体经济组织、 农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期 限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手 续。但实际操作中却很少有人会主动来进行征地补偿登 记，原因主要有以下几个：首先，被征地村村民因征地 补偿标准偏低而产生的对征地的抵触情绪导致其不会主 动登记；其次，不少被征地村村民认为是否进行补偿登 记与征地补偿安置的利益性并无多大的关系；再次，被 征地村民住处与履行补偿登记的地点有一定距离导致其 不愿进行登记；最后，目前很多地区的村集体还没有发 放集体土地使用权证，被征地村的村干部不懂得被征土 地在图纸上反映的内容。 ３、地上附着物登记过程法律效果不明显。且缺乏 较好的可操作性 其一，征地报批与实际补偿安置时的征地补偿标准 差异常有发生，原因是由于征地方案审批前的征地补偿 标准与征地方案批准后直至补偿安置方案和登￣ｇｎ１，的补 偿标准时间跨度较长，一般要半年多，有的需要一年左 右，甚至更长。由此产生了征地行为的过程中的补偿标 准的调整，产生了价格标准的适用矛盾。 其二，地上附着物数量统计时产生的差异性矛盾， 原因是由于征地方案审批时的数量与征地方案公告以及 补偿安置方案公告时的数量不一致，产生表态与动态方 面的数量变化。 其三，由于诸多征地前历史问题所造成的供地困 难，导致征地补偿安置公告时间与实际供地时间相隔甚 远，有的在几年内得不到供地，造成了供地时的与征地 报批时的价格数量上的严重差异，导致产生了补偿数 量、内容数量和补偿价格标准的矛盾和问题。 其四，地上附着物的补偿主体不适合实际。征地补 偿的支付有三部分内容补助，，第一为土地补偿，，第二为安置律法规准，，对土地补偿费、安置补助费等补偿均有规定标，第三为青苗及地上附着物补偿，国家土地管理法而实分有上下限法定标准但个别执行单位在具体执行，和征地公告办法中规定际操作中况复杂，该三项的补偿补助均由支，不但会产生按低限的法定标准补偿而且还要低于低限一付给土地与地上附着物的所有权人以及安置对象，法定标准等的违法行为，而通过征地二公告，登记的环由于地上附着物的数量和种类繁多，，价格情节，可以把握好坚持依法办事的明文规定。防止执行不而且补偿过程时间漫长操作难度大，所以说将一到位等违法行政行为产生如村民及权利人的登记第四是强化监督村组织自治。地上附着物的补偿主体由实施在实际操作中般单位对各项补偿安置的落实、征地方案的最终执行、难以做到，所以说对于地上附着物的补偿由主体是。款项发放，安置疏导等工作，，不适合现行的征地实际离不开村组织的配合和宣传发动因此必须督促村组三、规范二公告“登记程序的几点思考一织落实各项行、，防止出现征地补偿安置费未按标准执。正确把握好征地二公告登记，”程序，使之既能未按公示内容执行等现象。第五加强补偿费到位的一保障程序履行又能符合实际工作既能理顺关系又能保。监督因为征地补偿款的到位是征地行为依法性的，个障群众利益展这项工作1、，是我们工作的重点和难点如何更好的开重要环节而征地补偿款到位中存在未到位未按规定要，，可以从以下几个方面出发：，求到位的情况较多的证据手续。，有的虽然到位没有办理补偿费到位重批前轻批后一精减批后环节，为防止因征地补偿款未到位发而生法律问其，重视批前程序注重批前把关因为征地问，题的产生，应增加对征地补偿款到位问题的监督的机制，题最大的难度就是处理好被征地村和农民的利益问题和管理人。第六调整补偿安置主体由过去对征地补偿与该问题必须在征地报批前解决陷入被动局面的到位，，否则会使征地报批工作安置补助以及地上附着物补偿直接支付给土地所有权、。因此，必须重视征地报批前置工作环节。青苗及地上附着物所有权人和使用权人，，改为注重批前把关L程序来看从目前的征地t~tL．直接补偿到村集体，再由土地所有权人(村集体经济组在征地方案报上级有关部门审批前，已经分别进行了土织)与安置对象和青苗及地上附着所有权人自行处理好地权属核准、征地补偿标准的听证，、征地协议签订、村补偿安置关系门备案。，并将安置补偿的处理结果报上级有关部民代表签字等相关环节应该说征地批前程序对征地补是对征地方案批准后偿安置问题已引起重视其二的征登记是简。。减少批后审批环节一。等题，、题放决。需要情况系、身利更具再增的告亚；±本序、告的应法上更农民
